I. Bevezetés
A magyar alkotmányos viszonyokat hosszú évszázadokon keresztül a szerves fejlődés és nem a forradalmi szakítások jellemezték. Az 1848-as polgári átalakulásról ugyanez mondható el. Ennek pedig az a természetes következménye, hogy az állampolgári jogokra ás az állami intézményrendszerre vonatkozó szabályokat nem foglalták egy egységes alkotmánylevélbe. A vonatkozó rendelkezéseket különálló törvények tartalmazták, illetőleg, bár nem túl nagy részben, de még a szokásjog is érvényesült. Egyszóval összefoglalva, hazánknak nem kartális, hanem ún. történeti alkotmánya volt. Egy kartális alkotmány kibocsátásának szükségessége már a két világháború között is felvetődött, ennek egyik fő mozgatója a miniszterelnöki tisztet is betöltő Teleki Pál volt.
A történeti alkotmányt végül 1949-ben váltotta fel egy kartális alkotmány, amely azonban egy totalitárius állam alkotmánya volt. Ezt az államtípust viszont éppen az alkotmányon kívüli állapot jellemzi, ahol a hatalom fenntartásának legfontosabb eszköze az állampolgároknak az állam irányában fennálló kiszolgáltatottsága. Ezt pedig a jogbizonytalansággal lehet a legjobban elérni. Ha szükséges, akármiért felelősségre tudjanak vonni valakit. Van ugyan alkotmány, vannak büntetőtörvények, de ezek nem jelentenek tényleges kötöttséget az államhatalom számára. Van eset, amikor betartják azt, de akkor térnek el tőle, amikor csak akarnak. A törvénynek, alkotmánynak viszont pont akkor van jelentősége, ha valamit másként akarnak csinálni.
1949-ben nagyon szakítani akartak a múlttal, ezt prezentálja a kartális alkotmány. Ez azonban csak formális alkotmány volt, azon fontos tartalmi követelménynek, hogy az állam eszerint működjön, nem felelt. Ha egy jogállamban be akarjuk mutatni, hogy az állam egyes részelemei hogyan működnek, akkor az alkotmány erre vonatkozó passzusait elemezzük. Ezt a megszokott metódust azonban egy totalitárius állam alkotmányánál nem lehet követni, az államműködést az alkotmány elemzésével csak igen felületesen lehet bemutatni.
Fontos konklúzió tehát, hogy az 1949. augusztus 20-án óriási eufória mellett hatályba léptetett alkotmány nem alkotmányos állammá tette Magyarországot, hanem az addig létező alkotmányosságot szüntette meg.
Így az 1949-es alkotmány és következményeinek elemzésénél egy olyan alkotmányról kell beszélnünk, amely valójában csak papíron létezett. Így az államműködés vizsgálatakor csak szűkebb mértékben hagyatkozhatunk az alkotmány szövegszerű elemzésére, nagyobbrészt a totalitárius állam jellegzetességeit kell vizsgálnunk. Ezek pedig nem egyedi jellegzetességek, az egyes totalitárius rendszerek sok hasonlóságot mutatnak. A kommunizmus és a nácizmus közötti határok elmosódnak. Ha ezt egy gyűrűvel szemléltetjük, az abroncs egy pontja képzi a centrumot. Ettől jobbra és balra elindulva a szélsőségesen radikális erők a gyűrű hátoldalán összeérnek, a kettő között számottevő különbség nem állapítható meg.
II. A hatalmi ágak egysége (összefonódása).
A polgári államot, a XVII. századi angol gyökerekig visszanyúlóan, a hatalmi ágak megosztása jellemezi. Montesquieu a Törvények szelleméről c. munkájában szemléletesen mutatja be, hogy milyen visszaélések származhatnak abból, ha a törvényhozó, végrehajtó és bírói hatalom nincs megfelelően szétválasztva.
Németországban az 1933. március 24-i hírhedt felhatalmazási törvény2 (Ermächtigungsgesetz) az Adolf Hitler vezette Birodalmi Kormány részére törvényhozói jogosítványokat biztosított. Ezt követően ugyanis törvényeket nem csak a Birodalmi Gyűlés, hanem a Birodalmi Kormány is kibocsáthatott.3 Ezen utóbbi feladata azonban nem a törvények kibocsátása, hanem azok végrehajtása lett volna. Ezzel a felhatalmazással a két államhatalmi funkciót együttesen látta el.
Az 1949-es alkotmány eleve nem mondta ki a hatalmi ágak megosztását. A deklarálás hiánya önmagában még nem lenne probléma, de mindez az államhatalmi szervek hatásköreiből, egymáshoz való viszonyaikból sem volt levezethető. Egyrészről az alkotmány a teljes állami szuverenitás gyakorlását az Országgyűlésre ruházta.4 A hatalommegosztást már ez önmagában is kizárta volna. De ehhez kapcsolódott még a Népköztársaság Elnöki Tanácsának helyettesítő funkciója. Az Elnöki Tanács ugyanis törvényerejű rendeleteket alkothatott,5 amivel az Országgyűlés törvényhozó funkcióját kiválthatta. A gyakorlatban egy-egy évben a törvényerővel bíró jogforrások alig 10-20%-a valódi törvény, a többi az Elnöki Tanács által kibocsátott törvényerejű rendelet volt.
Mivel a hatalmi ágak nem voltak megosztva, ezt az államszervezetet nehéz a polgári államberendezkedéssel párhuzamba állítani. De a Népköztársaság Elnöki Tanácsa 1949-ben a köztársasági elnök helyére lépett, valójában egy kollektív államfői testület volt.6 A köztársasági elnök pedig, az 1946-ban megállapított szabályok szerint, végrehajtó hatalom feje volt.7 Ezt a pozíciót nyugodtan tulajdoníthatjuk az Elnöki Tanácsnak is, így a törvényerejű rendeletek alkotásának joga a törvényhozó és a végrehajtó hatalom összemosódását jelentette. Ugyanazt, mint amit az 1933. március 24-i felhatalmazási törvény Németországban tett.
Érdekes, hogy mindkét államban a törvényhozó szerv (Országgyűlés, Birodalmi Gyűlés) szerepét annak ellenére elszürkítették, hogy a választási rendszer manipulációja, illetőleg állami erőszak segítségével azt egypártrendszerűvé tették. Így a törvényhozó szervezet oly mértékben irányításuk alá vonták, hogy a szavazások szinte mindig egyhangú igennel zárultak. Így az, hogy valamit egyszerű többséggel, vagy kétharmados többséggel kellett elfogadni, különösebb gátat nem jelentett. Vagyis a törvényhozó, illetőleg alkotmányozó hatalom között érdemi különbség nem volt. Így nagyobb különbséget nem jelentett az a szabály sem, hogy Németországban a Birodalmi Kormány által alkotott törvények az alkotmánytól is eltérhettek,8 míg a Népköztársaság Elnöki Tanácsa által alkotott törvényerejű rendeletek az alkotmányt nem módosíthatták.9
A törvényhozó és a végrehajtó hatalom összemosódásának elemzése után azonban ki kell emelnünk, hogy közvetlenül az állampolgárokra még nagyobb veszélyt jelentett a közigazgatás és az igazságszolgáltatás közötti határvonal elmosódása. S ez egyre inkább kikerül a tételes joganyag szabályozási rendszere alól. A bevezetőben említettük, hogy egy totalitárius állam jelentős részben nem az írott alkotmányos szabályok szerint működik, így államműködésének elemzése csak korlátozottan támaszkodhat alkotmányának szövegszerű elemzésére. A hatalmi ágak megosztásának hiánya, valamint törvényhozó és végrehajtó hatalom ebből eredő összemosódásának elemzésénél még gyakran emlegettük az alkotmány tételes szabályait. A közigazgatás és az igazságszolgáltatás közötti határvonal felszámolásánál azonban már elszakadunk az alkotmány tételes elemzésétől.
A közigazgatás és az igazságszolgáltatás egyaránt törvényeket alkalmaz, ha úgy tetszik, mindkettő a törvényeket hajtja végre. Hans Kelsen az ismert osztrák jogfilozófus ennek nyomán csak két fő hatalmi ágat, a törvényhozó és a végrehajtó hatalmat különböztette meg, majd az utóbbit közigazgatásra és igazságszolgáltatásra osztotta.10 Ugyanis mindkettő a törvényeket hajtja végre. Természetesen a közigazgatás és az igazságszolgáltatás szétválasztását ő is fontosnak tartja.
Érdemes azonban azt is megemlíteni, hogy valójában az államhatalom három ágának szétválása nem is egy időben történt. Ha a történelmi folyamatokat figyeljük, a törvényhozó és a végrehajtó hatalom elkülönülését már a rendi korban megtapasztaljuk. A törvények a rendi gyűlés és a király egyetértésével születtek, amelytől a király által önállóan kibocsátott rendeletek nem térhettek el. A törvényeket alkalmazó végrehajtó hatalom azonban egy hierarchikus utasítási rendszerben működik, amely könnyebben elkövethet törvénysértéseket. Vagyis nem tartja be azt az alkotmányos alapelvet, hogy a végrehajtó hatalomnak a törvény által előírt szabályok szerint kell működnie. Ezért a polgári átalakulás után a törvények alkalmazására (végrehajtására) egy olyan szervezetet is felállítanak, ahol a jogalkalmazók személyükben függetlenek, vagyis nem állnak utasítási rendszer alatt. A személyükben független jogalkalmazók csak a törvénynek és lelkiismeretüknek vannak alárendelve, ők fogják a bírói hatalmat alkotni. Lényegében ez jelenti a közigazgatás és az igazságszolgáltatás szétválasztását. A súlyosabb jogviták eldöntése a bíróságokhoz kerül, míg a közigazgatás a kisebb súlyú (bagatell) ügyek eldöntésére kap felhatalmazást. Ez jól szemléltethető a büntetendő cselekmények elbírálási rendjével. A súlyosabbnak számító bűncselekmények (bűntettek, vétségek) elbírálására a bíróságok jogosultak, míg a legenyhébb forma (szabálysértés) elbírálása zömében a közigazgatási hatóságok hatáskörében marad.
Emellett fel kell hívni a figyelmet arra is, hogy a polgári államban a közigazgatási hatáskörben maradt ügyek felett is bírói felügyeletet alakítanak ki. Amennyiben az állampolgár úgy érzi, hogy vele szemben a közigazgatás törvénysértő módon járt el, a közigazgatási hatóság döntésével szemben bírói felülvizsgálatot kérhet. A végső szót tehát itt is független bíró mondja ki, aki a közigazgatási hatóság döntését megsemmisítheti, vagy akár meg is változtathatja. Ezt a tevékenységet nevezzük közigazgatási bíráskodásnak.
A totalitárius államban a közigazgatás és az igazságszolgáltatás közötti határvonal elmosódása azt jelenti, hogy az állampolgároknak az a jogvédelme, amely a független bírák jogszolgáltató tevékenységéből ered, megszűnik. A szabadságjogok esetleges korlátozása mindig a közigazgatás által történik, a hozzá tartozó közegek oszlatnak fel egy tüntetést, tartóztatnak le egy embert stb. Ezért fontos, vagyis ezért lenne fontos, hogy felette bírói kontroll álljon. A totalitárius államban azonban a bíróságok elvesztik a közigazgatás feletti felügyeletüket. Hazánkban ennek első lépése volt a Közigazgatási Bíróság 1949-ben történt megszüntetése.11 Az elv érdekes volt, a nép államában a nép tagját nem érheti jogsérelem, erre a burzsoá államban van szükség.
Súlyos problémák merültek fel a büntetőeljárás körében is, ahol a személyes szabadság korlátozásában a bíróság ügydöntő szerepe egyre inkább háttérbe szorult. Az ügyészség, sőt a rendőrség saját hatáskörben döntött e kérdésekben. A dualizmus idején (1867-1918) elfogadott első magyar bűnvádi perrendtartás egyértelmű szabályt tartalmazott arra vonatkozóan, hogy a büntetőeljárás alatti fogva tartásról csak bírói hatóság dönthet.12 A szocialista államban azonban ez részben a rendőrség, illetőleg az ügyészség hatáskörébe került,13 s nagyon lényeges az is, hogy ez a szabályozás egészen 1989-ig így maradt.14 Érdemes a dátumot kiemelni, ami azt jelenti, hogy a kommunista rendszer konszolidációja sem változtatott ezen a szabályon, az lényegében a rendszerváltás időszakának kezdetéig megmaradt.
Mindezt még azzal is ki kell egészíteni, hogy a totalitárius állam jelentős súlyt fordít a bíróságok személyi összetételének megválogatására is. A bírói karban kiépít egy olyan részt, aki hajlandó a hatalom feltétlen kiszolgálására.
Mindeddig a hatalmi ágak egységéről (összefonódásáról) értekeztünk. Láthattuk, hogy ez már önmagában felszámolja a demokratikus állam jogvédelmi rendszerét. Emellett azonban egy további, a demokratikus államműködési elveket még jobban korlátozó probléma is megjelenik. Az államhatalom igazi birtokosai ugyanis valójában nem az alkotmányban felállított államhatalmi szervek. A totalitárius államnak ugyanis általános jellegzetessége a párt és az állam összefonódása. Az állampárt minden más politikai pártot kiszorít a hatalomból, vagyis egypártrendszert vezet be. Az állampárt ezt követően rátelepszik az államhatalom szerveire, így valójában az államot nem az alkotmányban rögzített államhatalmi szervek, hanem a párt irányítja. A párt és az állam között egy szoros összefonódás alakul ki.
III. A párt és az állam összefonódása
Az egypártrendszer, valamint a párt és az állam összefonódása a totalitárius államok szinte állandó velejárója.15 Hatalomelméletük szerint a párt feladata a politikai vezetés, az államé – ennek szellemében – az igazgatási feladatok ellátása.16 Az állam és a párt egységének biztosításáról Németországban már 1933 végén törvény született.17 S így nem véletlen, hogy a pártnak a vezető szerepét a kommunista alkotmány is deklarálta.18
A párt belső szervezeti felépítése az államszervezettel párhuzamosan épül ki. Az államszervezettel bizonyos szimmetrikus felépítés a több párt rendszerre építő demokratikus államokban is megtalálható, hiszen a közigazgatás területi beosztásához a civilszervezetek szervezeti felépítése is igazodni szokott. Egy-egy pártnak vannak városi és megyei szervezetei. Az egypártrendszer keretei között azonban a kapcsolat lényegesen szorosabb. Nemcsak a közigazgatási beosztás szerint, hanem funkcionálisan is kettőződik a pártszervezet az államszervezettel. A párton belül ugyanolyan szervezeti tagozódást építenek ki, mint például a központi kormányzat (minisztériumok) felépítése. A pártközpontnak is lehet külügyi, belügyi, gazdasági stb. részlege (pl. gazdasági KB titkár). A párt és az állam egysége kapcsán a kérdés az, hogy a szimmetrikusan kiépülő pártszerveknek milyen befolyásuk van az államszervek irányítására, esetleg azonos személyek vezetik-e őket, illetőleg a legszélsőségesebb esetben a pártszervek nemcsak az államszervekre gyakorolt hatással avatkoznak be az államéletbe, hanem közvetlen állami funkciókat is ellátnak. Ezen utóbbi esetben elképzelhető az állami és pártszervek összeolvadása is.
IV. Az állam elleni bűncselekmények szabályozása
Egyes állam elleni cselekmények kriminalizálása nem a totalitárius állam sajátossága, ilyen jellegű cselekményeket a demokratikus államok büntetőjoga is ismer. A kettő között azonban lényegi különbségeket lehet felfedezni.
A Csemegi Károly nevéhez fűződő, 1878-ban elfogadott első magyar büntetőtörvénykönyv19 (Csemegi-kódex) európai mércével is példamutató volt az állam ellen irányuló cselekmények kriminalizálásánál. Az egyik lényeges eredményt a szankciórendszer differenciálása jelentette. Ezt nagyon jól szemlélteti a Csemegi Károly által meghatározott alábbi elv is: „Mindazonáltal ez esetben sem szabad, s nem igazságos minden ide tartozó büntettet ugyanazon büntetéssel büntettetni, mert a fokozatosság itt sem mellőzhető az igazság elvének megsértése nélkül: épen ugy nem, a mint a többi büntetendő cselekmények különböző bűnösségi fokozatai esetében.”20
Ezen elvhez ragaszkodva Csemegi a halálbüntetést az állam elleni bűncselekményeknél is igen szűk körre szorította. Egyedül a felségsértésnél tette azt lehetővé, de azon belül is csak a király megölésének szankciójaként lehetett alkalmazni. 21 Ezt követően pedig a többi állam elleni bűncselekményeket súlyosságuk szerint rangsorolta, s ennek megfelelően rendelt melléjük büntetéseket. A király megölésén kívül azonban a legsúlyosabb cselekmények is legfeljebb életfogytiglani szabadságvesztéssel voltak büntethetőek. De ezek is elég szűk körűek voltak, mert ahogy a súlyosságuk csökkent, Csemegi konzekvensen a büntetési tételeket is csökkentette mellettük.
Hogy a kommunista totalitárius államok kapcsán ne csak az 50-es évekkel példálózzunk, vegyük elő az 1978-ban kiadott Büntető Törvénykönyvet, 22 s tekintsük át benne az állam elleni bűncselekményeket. Azt tapasztaljuk, hogy a tíz államelleni bűncselekmény közül nem kevesebb, mint nyolcnál teszi lehetővé a halálbüntetést. 23 S ennek azért is jelentősége van, mert a halálbüntetés irreverzibilis. Nem ritka ugyanis, hogy a politikai bűncselekmények miatt elítéltek amnesztiában részesülnek. Így nem biztos, hogy a súlyosabb szabadságvesztés büntetéseket teljes egészében ki is kell tölteni, a halálbüntetéssel szemben azonban a későbbi amnesztia már nem sok segítséget nyújt. Ez az 1956-os forradalom után is jól érzékelhető volt, az életfogytiglanra ítélteket is idővel szabadon engedték a sok száz kivégzett forradalmárnak azonban ezek az amnesztiák már nem sokat jelentettek.
Az állam elleni bűncselekmények szabályozásának következő jellegzetessége, hogy a demokratikus államok büntetőjogában a fennálló államrend megváltoztatására irányuló cselekményeknél annak csak erőszakos foemáját rendelik büntetni. A Csemegi-kódexben a felségsértés tényállása alá három védett kör tartozott: a király személye, az alkotmányos rend és az államterület. Nézzük most meg, hogy az alkotmányos rend védelmére Csemegi milyen tényállást szövegezett: „A felségsértés büntettét képezi azon cselekmény is, mely közvetlenül arra van irányozva, hogy: 1. […] 2. a magyar állam alkotmánya, vagy a magyar államot képező országok közt fennálló államközösség, vagy a magyar állam és az osztrák-magyar monarchia másik állama közt fennálló kapcsolat erőszakkal megváltoztassék.”24 Azt is érdemes megemlíteni, hogy Csemegi ehhez a tényálláshoz büntetésként nemhogy nem halálbüntetést, de még életfogytig tartó fegyházat sem rendelt. A büntetés tíztől tizenöt évig terjedő államfogház,25 ami pedig egy privilegizált, s így nem túl szigorú szabadságvesztési forma volt.26 Ezek után nézzük meg, hogy az 1978-as Büntető Törvénykönyv hogyan állapította meg az összeesküvés névvel illetett bűncselekmény tényállását: „Aki a Magyar Népköztársaság állami, társadalmi vagy gazdasági rendjének megdöntésére vagy gyengítésére irányuló összeesküvésben részt vesz vagy azt támogatja, bűntettet követ el,…”.27 Tehát az erőszak nem feltétlenül szükséges az elkövetéshez, s az erőszakot nem alkalmazó összeesküvés büntetési tétele akár a tizenöt év szabadságvesztést is elérhette. 28 Csak egy példát felhozva: ha valaki a lakásán egy beszélgetést szervez arról, hogy a fennálló kormányzati rendszer jó-e, esetleg nem kellene rajta változtatni, a Csemegi-kódex által tiltott cselekménytől igen messze esik. Az 1978-as Büntető Törvénykönyvből idézett tényállást elemezve viszont könnyen az összeesküvés vádja alá kerülhetett.
Ezzel összefüggésben azt is meg kell említeni, hogy a fennálló államrend megváltoztatásánál az erőszak, mint tényállási elem megkívánása, kritikus időszakokban, az államrend fokozott büntetőjogi védelme esetén sem mellőzhető. Érdemes megnézni, hogy a rendszerváltás előtt oly sokat kritizált, a kommunista szervezkedések megfékezésére szolgáló, az állami és társadalmi rend hatályosabb védelméről szóló 1921. évi III. törvénycikk miként állapította meg a büntetendő cselekmények körét: „Aki az állam és társadalom törvényes rendjének erőszakos felforgatására vagy megsemmisítésére, különösen valamely társadalmi osztály kizárólagos uralmának erőszakos létesítésére irányuló mozgalmat vagy szervezkedést kezdeményez vagy vezet, bűntettet követ el…”29 A demokratikus államrend és köztársaság védelméről szóló 1946. évi VII. törvénycikk által megfogalmazott tényállás pedig az alábbiak szerint szólt: „Bűntett miatt büntetendő, aki az 1946. évi I. törvényben megalkotott demokratikus államrend vagy demokratikus köztársaság megdöntésére irányuló cselekményt követ el, mozgalmat vagy szervezkedést kezdeményez, vezet vagy azt lényeges anyagi támogatásban részesíti.”30 Az elsőben világosan benne van, hogy csak az erőszakos elkövetési formát bünteti, a másodikból azonban ez a feltétel hiányzik. Az 1921-ben elfogadott törvény szövege valószínűleg napjainkban is kiállna egy alkotmányossági próbát, az 1946. évi VII. törvénycikknek azonban kevés esélye lenne az Alkotmánybíróság előtt. Ugyanaz a példa, amit a Csemegi-kódex és az 1978-as Büntető Törvénykönyv kapcsán felhoztunk, ezek összehasonlítására is alkalmazható. Az utóbbi példákat azért hoztam fel, hogy szemléltessem: a demokratikus elveket elfogadó állam büntetőjoga bizonyos határokat akkor sem lép át, ha kritikus helyzetben a fennálló államrendet fokozott büntetőjogi védelem alá helyezi.
Az „erőszak” tényállási elemként való létéből, vagy hiányából még egy nagyon fontos konklúziót kell levonnunk. Egy demokratikus állam polgára a fennálló államrend megváltoztatására úgy választja az erőszakos utat, hogy emellett a békés lehetőség is adott számára. A totalitárius államban élő ember viszont az utóbbi utat választva hamar súlyos büntetőjogi szankciók hatálya alá kerülhet. Ő abban a szorult helyzetbe került, hogy egyetlen esélye csak az erőszakos útnak van.
S az erre történő rávilágítás azért fontos, mert az 1956-os forradalmat követő megtorlások idején a hatalom gyakran hangoztatta, hogy ő most olyan dolgokért büntet, amiért Amerikában, vagy Nyugat-Európában is bárkit megbüntetnének. Melyik állam engedi meg, hogy a rendőreire lőjenek? Csak hát nem mindegy, hogy valaki pártot alapíthat, népszavazást kezdeményezhet, tüntetést szervezhet a fennálló államrend megváltoztatására, s amikor nincs támogatottsága, akkor indulatában el kezd robbantani. S teljesen más az, amikor valakit a lakásán tartott beszélgetés miatt több évre „törvényesen” elítélhetnek. A totalitárius állam büntetőjogából viszont ez következik, így az államrend megváltoztatására – ha csak a diktatúra maga fel nem adja pozícióit, mint 1989/1990-ben történt – a békés törekvések nem adnak járható utat. 1956 októbere így egy teljesen érthető eseménnyé válik.
S ha fellapozzuk azt, hogy 1989-ben milyen törvényi tényállás váltotta fel a Büntető Törvénykönyvben az összeesküvést, akkor az „Alkotmányos rend erőszakos megváltoztatása” tényállással találkozunk, amely szerint: „Aki olyan cselekményt követ el, amely közvetlenül arra irányul, hogy a Magyar Népköztársaság alkotmányos rendjét erőszakkal vagy ezzel fenyegetve - különösen fegyveres erő igénybevételével - megváltoztassa, bűntettet követ el,”.31 Ez a szöveg elég erősen összecseng a Csemegi Károly által 1878-ban megfogalmazott tényállással.
V. A jogforrási hierarchia felbomlása
A jogforrási hierarchia felbomlása kapcsán visszatérünk azon gondolatmenetre, amelyet a szélsőjobboldali, illetőleg a szélsőbaloldali totalitárius rendszerek összehasonlításával indítottunk el.
A jogalkotás demokratikus modellje a hatalmi ágak megosztására épül. Jogalkotásra vonatkozó felhatalmazással mind a törvényhozó, mind a végrehajtó hatalom rendelkezik, a jogforrások azonban szigorú hierarchikus rendet alkotnak. A törvényhozó hatalom a jogalkotás legfelsőbb birtokosa, a végrehajtó szervek csak eme magasabb rendű szabályok keretei között bocsáthatnak ki jogi normákat. Az államhatalmi ágak megosztásának célja ugyanis a hatalom korlátozása. Mivel ezeket egyesítették megszűntek az addigi korlátok, így például Németországban a Führer korlátlan jogalkotó hatalommal bírt,32 az általa kibocsátott normáknak semmilyen más jogforráshoz nem kellett igazodnia. Megszűnt a különbség az addigi alkotmánymódosító és egyszerű birodalmi törvény, s egyáltalán a törvény és a rendelet között.33
Önmagában már a különböző szintű jogforrások összemosódása is erősen sérti a jogállamiságot és az állampolgárok jogbiztonságát. Ami azonban ennél még súlyosabb helyzetet idézhet elő, a kihirdetet és a ki nem hirdetett jogi normák összemosódása. A korabeli német szakirodalom megállapította, hogy a Führer közvetlen jogalkotó tevékenységének három formája van: a birodalmi törvény (Reichsgesetz), a vezéri rendelet (Führerverordnung) és a vezéri utasítás (Erlaß des Führers).34 Csakhogy ezt a konklúziót nem úgy vonták le, hogy volt egy jogalkotási törvény, s az rögzítette: a Führer milyen jogforrásokat bocsáthat ki. A Vezér saját belátása szerint bocsátott ki különböző jogforrásokat, majd az alkotmányjogi szakirodalom feladata az volt, hogy ezt próbálja valamilyen módon összerendezni. S innen elvesztjük azt a fonalat is, hogy a Führer, vagy akár más jogalkotó szervek mely jogforrásait kell a hivatalos lapban (közlönyben) kihirdetni, s melyeket nem. S itt előfordulhat, hogy az állampolgárokra olyan jogforrás állapít meg kötelezettséget, amit szabályszerűen nem is hirdettek ki.
Tehát első lépésként azt elemeztük, hogy az alkotmány, a törvény és a rendelet összemosódik. Ennek következtében rendeletben állapítanak meg olyan kötelezettségeket, amelyhez törvényhozói aktus lenne szükséges. De itt még egy lényegi elem megvan, a rendeletet is kihirdetik a hivatalos lapban, vagyis az állampolgár tudja, hogy mi a kötelezettsége. Ha viszont a nyilvános és nem nyilvános jogforrások keverednek össze, annak brutális következményei lehetnek.
A probléma pontosabb megértéséhez vegyük elő a ma hatályos jogalkotási rendszerünket. Akár a még hatályban lévő alkotmányt, akár a 2012. január 1-én hatályba lépő új alaptörvényt szemléljük, világos előírása, hogy állampolgárokra vonatkozó jogot és kötelezettséget csak jogszabály állapíthat meg, amelyet viszont a Magyar Közlönybe kötelező közzé tenni.35 A jogalkotásról szóló törvény36 a jogszabályok mellett ismer úgynevezett „közjogi szervezetszabályozókat”37 is, amelyet a korábbi jogalkotási törvényünk az „állami irányítás egyéb jogi eszközeinek”38 nevezett. Ezekkel egyes államhatalmi szervek (Országgyűlés, Kormány, miniszter, helyi önkormányzat stb.) az irányításuk, felügyeletük alá tartozó szervek működésére állapíthatnak meg előírásokat.39 Tehát a jogszabály az állampolgárokra vonatkozik, a közjogi szervezetszabályozó pedig alárendelt szervekre. Az utóbbiak az állampolgárok irányában történő közzététele nem feltétlen követelmény. Ennek ellenére jogalkotási törvényünk, ha csak valamilyen minősített (titkos) adatot nem tartalmaz, a közjogi szervezetszabályozók Magyar Közlönyben való közzétételét is előírja.40
Ha az 1949-es alkotmányt elővesszük, azt tapasztaljuk, hogy a jogforrási rendszert olyan mértékben nem kuszálja össze, mint azt Németország példájában láthattuk. A törvény és a törvényerejű rendelet mutat ugyan ilyen nyomokat, de ezekhez kapcsolódva a minisztertanácsi rendelet, a miniszteri rendelet, vagy a tanácsrendelet egy hierarchikus rendszerbe tagozódott. Csak ez nem szabad, hogy megtévesszen bennünket. A jogszabályok és a közjogi szervezetszabályozók összemosódása ugyanis Magyarországra is jellemző volt. Így sokban nem különbözött a másik totalitárius államtól. S hogy megint ne csak az 50-es éveket hozzuk példaként, a rendőrség szolgálati szabályzatát 1990 januárjáig egy belügyminiszteri utasítás állapította meg, amely az állami irányítás egyéb jogi eszköze (közjogi szervezetszabályozó) volt. A régi jogalkotási törvényünk pedig a miniszteri utasítások közzétételére vonatkozóan semmilyen rendelékezést nem tartalmazott, 41 s így ez a miniszteri utasítás sem volt kihirdetve. Tehát amikor a belügyminiszteri utasítás helyére egy a Magyar Közlönyben közzétett belügyminiszteri rendelet lépett,42 az első szabad parlamenti választások időpontja már ki volt tűzve.
Persze lehetne azzal érvelni, hogy a rendőrség a belügyminiszternek alárendelt szerv, s ennek működését utasítással is szabályozhatja. Ez igaz is, csakhogy ez az utasítás semmilyen állampolgárra vonatkozó kötelezettséget nem tartalmazhatna. Márpedig ha fellapozzuk a rendőrség ma hatályos szolgálati szabályzatát,43 azt láthatjuk benne, hogy például tartalmazza a szolgálati fellépés módját. Azt hogy egy embert miként igazoltathat, milyen magatartást kell ilyenkor tanúsítania.44 Ilyen rendelkezés a Magyar Közlönyben ki nem hirdetett jogforrásba nem kerülhetne, márpedig itt ez történt.
VI. A rendőrség szervezete (a politikai rendőrség létrejötte)
A diktatórikus kormányzati rendszerekben a rendőrség szerepe, a jogállami modellhez képest, lényegesen megváltozik. Ennek egyik legjellegzetesebb pontja az állampolgári jogbiztonságot garantáló, a rendőrség működését törvényes keretek közé szorító szabályok megszüntetése.
Németországban a korábban már többször említett 1933. március 24-i felhatalmazási törvény segítségével a rendőrséget is jelentősen átszervezték. A felhatalmazás alapján Poroszországban még 1933 végén törvényt hoztak a később jól ismert és hírhedté vált a Titkos Államrendőrség (Geheime Staatspolizei Gestapo) felállításáról,45 amely már nem a belügyminiszter, hanem közvetlenül a porosz miniszterelnök irányítása alá tartozott, s átvette az összes politikai rendőrségi feladatot. 1934 márciusában pedig egy miniszterelnöki utasítás46 a civil közigazgatás minden részétől hermetikusan elzárta. A Gestapo állam lett az államban. 1933/34 folyamán Poroszországhoz hasonlóan az összes tagországban kiépítették a közigazgatási szervezettől elkülönített politikai rendőrséget.47
1934 áprilisában megszervezték a Titkos Államrendőrségi Hivatalt (Geheimes Staatspolizeiamt Gestapa), amely szervezetileg már szintén külön állt a régi rendőrségtől. Pontos hatáskörét a porosz belügyminiszter állapította meg.48 Egy ezen felhatalmazás alapján kiadott miniszteri utasítás49 a Berlinben működő központ alatt elrendelte az alsóbb szintű szervezet kiépítését. A rendőrségtől a politikai jellegű ügyeket ehhez a hatósághoz utalták. Ezután az egyesülési és gyülekezési jog korlátozására, a sajtótermékek betiltására, rendkívüli állapot idején a személyes szabadságnak a törvényes kereteken túli korlátozására stb. már nem a „civil” rendőrség, hanem a Titkos Államrendőrségi Hivatal volt jogosult. 1936 elején Poroszországban új törvény született a Titkos Államrendőrségről,50 amely már előfutára volt a szervezetileg is egységes birodalmi rendőrségnek.51
Ha ezt párhuzamba állítjuk a magyarországi eseményekkel, nem is kell 1949-ig várnunk. A megszálló szovjet csapatok hathatós segítségével a belügyi tárca hamarosan a kommunisták „házi” minisztériumává vált. Debrecenben már 1945 első napjaiban megkezdődött az Államrendőrség Politikai Rendészeti Osztályának (PRO) szervezése. Majd 1946 októberében létrehozták a Magyar Államrendőrség hírhedt Államvédelmi Osztályát (ÁVO), amelyet egy belügyminiszteri rendelet állított fel,52 s hatáskörét is egy ilyen rendelet állapította meg.53 Eszerint hozzájuk tartozott – többek között – a korábban már említett a demokratikus államrend és köztársaság védelméről szóló 1946. évi VII. törvénycikkbe ütköző cselekmények nyomozása, a népbíráskodás hatálya alá tartozó cselekmények54 nyomozása, az egyesületek működésének ellenőrzése, a politikai tárgyú röpiratokkal kapcsolatos nyomozások. Ezt követően az államvédelem szervezete egyre kiemeltebb szerepet kapott. 1948-ban kivették a rendőrség szervezetéből, s közvetlenül a belügyminisztérium alá rendelték.55 Ekkor nevében is változás állt elő, Államvédelmi Hatósággá (ÁVH) vált. Fejlődésének szégyenletes csúcsát 1949 legvégén érte el, amikor is közvetlenül a minisztertanács alá rendelték. 56 Hatáskörének folyamatos bővülésével állam lett az államban.
Azt hiszem jól követhető, hogy a német Gestapo és a magyar ÁVH egy hasonló típusú államban egy hasonló típusú feladatra jött létre.
VII. Az állampárt félkatonai szervezetei
A totalitárius államokban nem ritka, hogy az állampárt félkatonai szervezeteket is fenntart. A két világháború között ez a demokratikus kormányzat idején sem volt példa nélküli, a politikai pártok – önvédelmi jellegre hivatkozva – mind Németországban, mind Ausztriában, de más államokban is fenntartottak ilyen szervezeteket. A náci hatalomátvétel után az SA, majd később az SS azonban az államszervezetbe is beépült.
Az 1956-os forradalom leverése után az előző pontban tárgyalt kemény államvédelmi szervezetet nem építették újjá. Azonban a Munkásőrség megszervezésével az állampárt, hatalmának megfelelő alátámasztására, egy félkatonai szervezetet hozott létre. Ez szintén megérte rendszer végóráit, hiszen megszüntetésére 1989 őszén került sor. Talán csak véletlen hasonlóság, de 1932 áprilisában a Birodalmi Elnöknek az SA feloszlatásról szóló rendelete,57 valamint 1989 októberében a Munkásőrség megszüntetéséről szóló törvény58 egyaránt úgy jelent meg a hivatalos lapban, hogy a lap érintett száma csupán egy lapból állt, s mindkét esetben csak az említett jogszabályt tartalmazta. De az is lehet, hogy nem véletlen műve, hanem mindkét esetben igen gyorsan akartak intézkedni.
VIII. Összegzés
Magyarországon 1945 után kísérlet történt a demokratikus kormányzat megteremtésére. A szovjet megszállási övezet azonban erre csak nagyon halvány esélyt engedett. Az államszervezetben fokozatosan a totalitárius államra jellemző vonások jelentek meg, az 1949-es alkotmány pedig a végső döfést adta az addigi valódi alkotmányos elvekre építő, vagy legalábbis építeni próbáló államnak.
Igyekeztünk bemutatni, hogy a totalitárius rendszereknél nincs jelentős különbség aközött, hogy a politikai szintéren bal- vagy jobboldali irányt vesz. Az állampolgárok teljes kiszolgáltatottságának rendszere egyforma.
A nácizmus, illetőleg kommunizmus kimúlásának történetében azonban van egy lényegi különbség. Az előbbiek nem konszolidálódtak, egy vesztett háború végén totális formájukban omlottak össze. Így a világ rémtetteiről kézzelfogható bizonyságot kapott. A kommunista diktatúrák azonban konszolidálódtak, s hosszú évtizedek folyamán komoly energiát fektettek arra, hogy rémtetteik nyomait eltüntetessék. S így egyesek hosszasan tudják róla magyarázni, hogy jó-jó az is rossz volt, de azért nem annyira, mint a másik.
Magyarországon, mint a legvidámabb barakkban, a konszolidáció kétségtelenül erős volt, s a totalitárius jellemzőket is könnyebb lett volna az 50-es évekből vett példákkal bemutatni. Sok esetben azonban szándékosan hoztam a későbbi időszakokból a példákat, mert azt is szerettem volna szemléltetni, hogy Magyarország kétségtelenül erősen konszolidálódott, de azért a totalitárius állam jellegzetességeiből jó néhány kitartott egészen a rendszerváltásig. Gondoljunk csak a nyomozóhatóság által elrendelhető előzetes letartóztatásra, a békés magatartással elkövethető államellenes bűncselekményekre, az állampolgárokra kötelező szabályokat tartalmazó, de a hivatalos lapban ki nem hirdetett jogi normákra, vagy éppen az állampárt félkatonai szervezetére.